NUEVOS PASOS EN LA REGULACIÓN DEL CONTRATO DE TRANSPORTE TERRESTRE: características generales y valoración del proyecto de O.M. de condiciones generales de la contratación de 25 de mayo de 2011 (I)

1.- El Proyecto de Orden Ministerial de Condiciones Generales de Contratación: alcance y significado.

La Ley de contrato de transporte terrestre 15/2009 de 11 de noviembre (BOE del 12 de noviembre de 2011) ha tenido como resultado inmediato la consagración de un nuevo régimen legal aplicable a los contratos de transporte terrestres de mercancías que tengan lugar en el territorio nacional. Se trata de una normativa completa, ordenada sistemáticamente e inspirada en los ordenamientos más avanzados en la materia, que ha puesto al día una regulación claramente arcaica e insuficiente para las necesidades actuales de los operadores del transporte terrestre. Entre los avances más importantes que ha traído consigo la nueva norma cabe destacar la desaparición de la distinción entre comisionista de transporte y porteador, el nuevo régimen de responsabilidad del porteador inspirado fielmente en el modelo del CMR, la responsabilidad del porteador efectivo, la nueva regulación de las operaciones de carga y descarga, así como la atribución del pago del porte al cargador de forma subsidiaria cuando el destinatario no haga frente. Además, la aprobación de la Ley ha venido a derogar aun de forma tácita algunos preceptos de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), lo que supone un replanteamiento del marco regulador del transporte de mercancías y una aproximación a la regulación interna de otros países, culminando así un proceso de reforma y uniformización de la regulación del transporte por carretera y ferroviario.

De modo complementario el Ministerio de Fomento está elaborando una orden ministerial en la que se contienen una serie de condiciones generales destinadas a complementar aquellos aspectos de la norma reguladora del contrato de transporte terrestre que merecen una mayor concreción. Hasta la entrada en vigor de la Ley de contrato de transporte de 2009, se ha aplicado la Orden Ministerial de 25 de abril 1997, que, con base en el art. 24.2º LOTT, y en el art. 13 ROTT faculta expresamente al Ministro de Fomento para aprobar tales condiciones generales. Estas condiciones generales eran de una gran calidad técnica y regulaban muy adecuadamente aspectos importantes del contrato de transporte de mercancías, pero su contenido no se acomodaba a la regulación arcaica del Código de Comercio vigente en ese momento. Es por ello por lo que a la vista de su rango reglamentario resultaban absolutamente insuficientes para regular el contrato de transporte de forma distinta a la prevista en la norma aplicable con rango jerárquicamente superior.

En la actualidad el panorama legal existente no es comparable con la situación que existía con anterioridad a la Ley del contrato de transporte de 2009. En efecto, la promulgación de esta norma ha propiciado un escenario normativo completamente distinto para el contrato de transporte terrestre. Su regulación de rango legal, ha elevado su aplicabilidad extendiéndola de forma obligatoria a todos los aspectos del contratos de transporte, salvo en aquellas cuestiones previstos en la norma con carácter dispositivo. Se trata de una regulación concebida según los parámetros normativos existentes en los países más avanzados y en el panorama internacional en la que las bases del sistema son de carácter imperativo y los aspectos complementarios son confiados a la autonomía de la voluntad de las partes. Es, por tanto, una situación ideal para que se elaboren unas condiciones generales de contratación del transporte que regulen de forma pormenorizada los temas más necesitados de concreción. El Ministerio de Fomento, haciendo uso de la competencia mencionada en el art. 13 ROTT ha elaborado un proyecto de orden ministerial de 25 de mayo de 2011 que incluye una serie de condiciones generales de contratación del transporte por carretera directamente relacionadas con la nueva norma legal, que se hallan en plena sintonía y consonancia con el marco regulador vigente. Se espera que en un plazo breve de tiempo puedan ser aprobadas y resultar plenamente aplicables por lo que un análisis de su contenido y alcance es de gran interés para los operadores del sector porque permite visualizar los aspectos que han sido objeto de una mayor precisión.

2.- Principales características de las condiciones generales del contrato de transporte.

La fórmula legal para que el Ministerio de Fomento pueda intervenir en la configuración del contenido de los contratos de transporte, estriba en la elaboración de contratos-tipo o condiciones generales. Se trata de una modalidad de regulación muy frecuente en el ámbito del transporte, como lo atestiguan los abundantes ejemplos que ofrecen los dis¬tintos países europeos, y en los que las autoridades han hecho uso de esta posibilidad le¬gal. El problema que suscita su calificación como condiciones contractuales es que al ser aprobadas por la Administración puede parecer que se convierten en normales legales de general aplicación. Sin embargo, por mucho que las condiciones generales hayan sido aprobadas por la Administración y en un futuro próximo, promulgadas en el BOE, ello no altera su configuración contractual ni, por tanto, su aplicación obligatoria sobre todos los operadores del sector.

En cualquier caso, lo que debe quedar claro es que el listado de condiciones previsto en la Orden Ministerial sólo tiene una aplicación supletoria. Por encima se encuentra la Ley de contrato de transporte de mercancías que como norma con rango legal resulta aplicable de forma preferente. Las condiciones generales en cuanto reglas aprobadas por Orden Ministerial sólo son aplicables en desarrollo o ejecución de tales normas legales de las que derivan. Nunca podrán ser contrarias a tales normas de las que emanan. Pero además, por su carácter contractual, su vigencia práctica queda a expensas de las partes. El art. 2 de la proyectada norma establece que las partes podrán exigirse mutuamente el cumplimiento de tales condiciones contractuales, salvo pacto expreso en otro sentido. De este modo resulta patente que tales condiciones generales tendrán aplicación sólo si las partes guardan silencio sobre el particular en sus respectivos contratos. Su alcance es, en suma, supletorio, de tal forma que su vigencia queda supeditada siempre a la autonomía de la voluntad de las partes.

Las nuevas condiciones generales de contratación del transporte elaboradas por el Ministerio de Fomento constituyen un nuevo avance en la adaptación de nuestro marco normativo a las necesidades prácticas del sector del transporte. En este sentido en su mayor parte reproducen, como no puede ser de otro modo, el contenido de los preceptos contenidos en la Ley del contrato de transporte. Sin embargo, también contienen una serie de aspectos novedosos que merecen ser destacados. De cualquier forma debe quedar claro que tales novedades son respetuosas con la normativa legal del transporte pero inciden en aspectos que no habían sido completamente precisados y que por su importancia práctica convenía que recibieran un tratamiento expreso.

3.- Valoración general de las nuevas condiciones generales del transporte.

Las nuevas condiciones generales de contratación en el ámbito del transporte terrestre que el Ministerio de Fomento ha proyectado constituyen una apuesta decidida a favor de la modernización de las condiciones de la contratación en el transporte terrestre. Resultan especialmente idóneas en un ámbito normativo en el que las bases del sistema se han consagrado con la promulgación de la Ley de contrato de transporte, pero que deben ser concretadas en algunos aspectos especialmente discutibles en la práctica del tráfico. Por eso la nueva versión de las condiciones generales de la contratación en el transporte debe ser recibida favorablemente ya que, por una parte, se adecua perfectamente a la regulación legal existente y, por otra, y es lo más importante, esclarecen cuestiones que no habían quedado suficientemente tratadas en la regulación legal vigente. Es cierto que podían haberse introducido algunas otras mejoras y precisiones en el texto. No hemos tratado aquí de hacer un juicio crítico, que siempre puede efectuarse a la hora de analizar el alcance de una norma, porque en esta exposición lo que nos ha guiado principalmente ha sido el resaltar los aspectos positivos que estas nuevas condiciones proporcionan al sector.

De cualquier forma, no queremos acabar aquí este breve análisis sin esbozar una breve reflexión sobre esta peculiar técnica legislativa objeto de este estudio. En el ámbito normativo del transporte europeo se ha producido un indudable proceso desregulador como se demuestra, por ejemplo, en el hecho de que para ejercer actividades de transporte, se haya llegado a eliminar la limitación de autorizaciones nacionales. Por todo ello, quizás no tiene mucho sentido continuar por la senda indirectamente administrativa de regular una modalidad contractual en la que los operadores del transporte se encuentran en condiciones de pactar libremente el contenido de sus relaciones jurídico-privadas. La intención del Ministerio de Fomento, absolutamente loable desde una perspectiva político-social, de dotar al sector del transporte de un marco normativo de referencia, es, sin embargo, un modo de proceder basado en un modelo ya superado. Deberían ser los propios operadores los que deberían proveerse de unas condiciones de transporte adecuadas a sus intereses. El sector del transporte cuenta ya con una regulación legal moderna y técnicamente avanzada que asienta las bases contractuales del sistema. Es momento de que sean los operadores o sus asociaciones, las que velen por sí mismos por fortalecer los intereses de sus asociados, fomentando la utilización de condiciones contractuales, recomendaciones o códigos de conducta dirigidas a mejorar la calidad y eficiencia del sector sin que ello suponga ningún menoscabo de sus derechos y de los de los usuarios. En definitiva, un marco contractual de referencia conducente a proporcionar a este sector de la actividad económica instrumentos jurídicos dirigidos a solventar de la mejor forma posible los intereses en conflicto en la contratación del transporte.

   

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