TRANSGREDIR EL DERECHO COMUNITARIO LE PUEDE SALIR MUY CARO A LA ADMINISTRACIÓN

La responsabilidad patrimonial del Estado viene regulada en el Capítulo I del Título X, artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial.
Del procedimiento previsto interesa destacar que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
En nuestra opinión no puede existir otro momento de inicio del cómputo que no sea el de la Sentencia que declara el incumplimiento condenando al Estado, en este caso a España.
No obstante lo anterior, resulta de interés detenernos un instante para cavilar acerca de la curiosa configuración e implementación del Derecho comunitario en el ordenamiento de cada uno de los Estados miembros.
El caso objeto del presente comentario es un supuesto de Sentencia condenatoria por parte del TJCE. Se trata de una manera de terminación de un procedimiento de infracción que la Comisión Europea inicia mediante un requerimiento formal al Estado infractor, acompañado de un Dictamen motivado. Pero no se trata de la única manera de terminación. Muchos procedimientos terminan porque el Estado decide cambiar su legislación y adecuarla al mandato europeo. No nos cabe duda que se trata de una posibilidad que prima, ante todo, la economía de medios, ya que de seguir el Estado enrocado en su postura, la Comisión tendría que acudir al TJCE, que terminaría por dictar una sentencia condenatoria. Por un lado, el final pactado entre Estado y Comisión vía modificación de la legislación nacional tiene un efecto positivo para el administrado, que puede ver anticipados los beneficios de una futura sentencia del TJCE, pero por el otro lado, ¿quedaría privado del derecho a resarcirse de los perjuicios ocasionados en el pasado por la legislación modificada como consecuencia de la terminación pactada del procedimiento de infracción?
La Unión Europea publica en su página web la información de los procedimientos de infracción materia tributaria por países. Si se analizan los procedimientos contra España, nos encontramos, entre otros, con el siguiente procedimiento cerrado por cambio de la legislación en el caso de España: Normas para la determinación de la base imponible en el caso de permutas en el IVA. Procedimiento IP/08/513 cerrado el 18 de marzo de 2010.
En el supuesto de un contrato de aportación (un clásico negocio inmobiliario en el que se aporta un terreno a cambio de una construcción futura), la entrega del terreno supone, a los efectos del IVA, el devengo anticipado de la entrega futura de la construcción, por lo que en el momento de formalizarse la permuta se producía un doble hecho imponible: entrega de bien y anticipo por la entrega de bien futura.
Por lo que respecta a la determinación de la base imponible, ha habido una evolución de la doctrina administrativa. En una primera fase, la entrega de la edificación futura era objeto de una valoración provisional en función de su valor futuro que, en el momento de la entrega, estaría sujeta a una variación al alza o a la baja, existiendo, pues, dos momentos de determinación de la base imponible. En una segunda fase, y tras el procedimiento iniciado por la Comisión, la DGT matizó el criterio, aplicando una sentencia del TJCE, en virtud de la cual la cuantificación provisional debía realizarse estimando el coste de construcción de la obra. Por último, en una tercera fase, y tras dos sentencias del Tribunal Supremo, se fija la doctrina en virtud de la cual sólo existe un momento temporal que debe tomarse como referencia para la determinación de la base imponible. Tal y como recoge la Resolución de Tributos V2050-09, de 16 de septiembre de 2009, “la argumentación del Tribunal Supremo es compartida por la Comisión de las Comunidades Europeas, para la cual el recálculo de la base imponible en las operaciones descritas no debe realizarse. La razón es que cuando la contraprestación se abona en dinero, las eventuales fluctuaciones desde la compra hasta la entrega de la edificación no tienen efecto alguno respecto de la base imponible del Impuesto, por lo que el hecho de abonar la contraprestación en especie no debe dar lugar a un resultado diferente”. Quizá no sea el escenario más realista en la actual coyuntura económica, pero en los últimos años se han realizado muchos ingresos que, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, podrían llegar a ser considerados como indebidos. Si el procedimiento de infracción no se hubiese detenido por la jurisprudencia emanada por el Tribunal Supremo, que no olvidemos es fuente de Derecho, podría haber llegado una sentencia condenatoria por parte del TJCE, que habilitase a la recuperación de dichos ingresos indebidos.
Otro supuesto de interés lo encontramos en la modificación de las normas para determinar la base imponible en el Impuesto sobre la Renta de No Residentes en el caso de obtención de la renta sin mediación de establecimiento permanente.
La Ley 2/2010, en el apartado IX de la Exposición de Motivos, justifica las modificaciones del IRNR de la siguiente manera: “En relación con el Impuesto sobre la Renta de no Residentes, se introducen modificaciones en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, referidas a los artículos 14, 24 y 31 del mismo, que tienen por objeto favorecer las libertades de circulación de trabajadores, de prestación de servicios y de movimiento de capitales, de acuerdo con el Derecho Comunitario.
Las citadas modificaciones declaran exentos los dividendos y participaciones en beneficios obtenidos sin mediación de establecimiento permanente por fondos de pensiones equivalentes a los regulados en el Texto Refundido de la Ley de Planes y fondos de pensiones aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, que sean residentes en otro Estado miembro de la Unión Europea o por establecimientos permanentes de dichas instituciones situados en otro Estado miembro de la Unión Europea.
Por otro lado, se establecen reglas especiales para la determinación de la base imponible correspondiente a rentas que se obtengan sin mediación de establecimiento permanente por contribuyentes residentes en otro Estado miembro de la Unión Europea”.
Existía un procedimiento de infracción, el IP/08/1533, sobre esta materia que a la fecha de redacción del presente comentario aún no ha sido cerrado por la Comisión.
La reflexión que ha de hacerse es la siguiente. No puede ser que se deje en manos del sujeto infractor la posibilidad de elegir el momento y la vía para cesar en su incumplimiento. Si se permitiese una diferencia entre aquellos incumplimientos que terminan en condena por medio de sentencia del TJCE, de aquellos otros que terminan sin sentencia condenatoria, es decir, que finalizan con una modificación legislativa por la que se reconoce de manera expresa la violación del Derecho comunitario, se produciría un desagravio para los administrados.
Es por ello que debe concluirse que, ante una modificación legislativa con el fundamento de corregir un incumplimiento de las libertades comunitarias o de las Directivas comunitarias, debe reconocerse al contribuyente los mismos derechos que de haber recaído sentencia condenatoria.
Ahora bien, el problema se centraría, en aquellos actos administrativos firmes, en fijar el momento a partir del cual empieza a contar el plazo de prescripción de un año para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado.